Тарифи електроенергетики в ринковій економіці Росії, реформи, перспективи, цілі

Основна мета реформування електроенергетики України – підвищення ефективності підприємств галузі, створення умов для її розвитку на основі стимулювання інвестицій, забезпечення надійного і безперебійного енергопостачання споживачів. У зв’язку з цим в електроенергетиці України відбуваються радикальні зміни: змінюється система державного регулювання галузі, формується конкурентний ринок електроенергії, створюються нові компанії. В ході реформи змінюється структура галузі: здійснюється розділення функцій природно-монопольних (передача електроенергії, оперативно-диспетчерське управління) та потенційно конкурентних (виробництво і збут електроенергії, ремонт та сервіс), і замість колишніх вертикально-інтегрованих компаній, що виконували всі ці функції, створюються структури, що спеціалізуються на окремих видах діяльності.

Генеруючі, збутові та ремонтні / експлуатаційні компанії в перспективі стануть переважно приватними і будуть конкурувати один з одним. Таким чином, створюються умови для розвитку конкурентного ринку електроенергії, ціни якого не регулюються державою, а формуються на основі попиту і пропозиції, а його учасники конкурують, знижуючи свої витрати. У природно-монопольних сферах, навпаки, відбувається посилення державного контролю, основним інструментом якого є тарифне регулювання. Причин збереження природних монополій в електроенергетиці та деяких актуальних питань державного регулювання їх діяльності присвячена ця стаття.

1. Регульованими видами діяльності природних монополій є послуги з передачі електроенергії (ВАТ «ФСК ЄЕС») і послуги з оперативно-диспетчерського управління (ВАТ «СО – ЦДУ ЄЕС»). Разом з послугами адміністратора торгової системи оптового ринку (НП «АТС») природно-монопольний діяльність становить інфраструктуру ринку електроенергії (потужності).

Монополістична організація інфраструктури ринку електроенергії (потужності) для суспільства в цілому економічно більш краща, ніж створення конкуруючих між собою підприємств, за технологічними, соціально-політичних та економічних причин. Технологічні причини, за якими конкуренція недоцільна, полягають в тому, що інфраструктурні організації повинні мати функціональність в масштабі ЄЕС України, забезпечувати як транспортування електроенергії від генераторів до споживачів, що знаходяться в регіонах з різними часовими поясами, так і централізоване управління єдиним процесом виробництва, передачі та споживання електроенергії. Організаційна єдність зумовлюється необхідністю досягнення єдиних стандартів технічної оснащеності, однакового виконання ключових ділових процесів кожним технологічним ланкою, оперативності в прийнятті та виконанні рішень. Заміна єдиних інфраструктурних організацій декількома або багатьма суб’єктами одного рівня, які надають послуги з передачі електроенергії або оперативно-диспетчерського управління на певній території, або щодо певного кола особі приватників ринку, пов’язана з ризиком зниження спостережливості і керованості ЄЕС України і зниження її надійності в цілому. Розвиток вітчизняної і світової електроенергетики нерозривно пов’язане з процесом інтеграції та об’єднання енергосистем, і всі значні успіхи в підвищенні їх надійності досягнуті на основі технічних рішень, які стали можливими завдяки саме цьому процесу. Соціально-політичні причини збереження природних монополій в електроенергетиці полягають в тому, що послуги з передачі електроенергії і послуги з оперативно-диспетчерського управління необхідні для нормального функціонування електроенергетичних ринків, переважної більшості виробників і споживачів електроенергії, народного господарства в цілому. Електроенергетика продовжує залишатися в Українській економіці базовою галуззю, від стану справ в якої залежать економічна стабільність і безпеку держави і суспільства. Через природні монополії, контрольовані державою, гарантується захист інтересів суспільства в стійкому функціонуванні електроенергетики.

Єдина інфраструктура забезпечує свободу і єдність економічного простору, рівні можливості і умови діяльності всіх суб’єктів ринку. Майнова відокремленість інфраструктурних інститутів покликана забезпечити незалежність відповідних функцій від впливу учасників ринку, що необхідно для розвитку конкуренції та захисту прав споживачів електроенергії. Основна економічна причина виникнення і збере
ження природних монополій в електроенергетиці – наявність виключно високої віддачі від масштабу виробництва одним підприємством внаслідок технологічних особливостей організації виробництва (економія на масштабах). При цьому відзначаються три обставини.

– По-перше, послуги, що надаються природними монополіями, вимагають великих капітальних вкладень, які будуть недоступні для дрібних і середніх виробників, інвесторів, і передбачають значні постійні витрати. Монополізація забезпечує можливість економії на масштабах і досягнення таких обсягів виробництва, при яких відбувається достатнє зниження питомих витрат на одиницю продукції.

– По-друге, висока фондо-ємність. Наприклад, майновий комплекс ВАТ «ФСК ЄЕС», який розміщується по всій території ЄЕС України, включає профільні активи, які використовуються для надання послуг з передачі електроенергії, і оцінюється орієнтовно в 500 млрд гривень. Це можна порівняти з розміром бюджету Російської Федерації на 2007 р по розділу «Національна економіка» в 497,23 млрд гривень (Федеральний закон від 19.12.2006 № 238-ФЗ «Про федеральному бюджеті на 2007 рік»).

– По-третє, активи, необхідні для виробництва, виключно специфічні, мають обмежені рамки застосовності і не можуть бути легко переорієнтовані на інші ринки (лінії електропередачі, трансформатори, засоби диспетчерсько-технологічного управління електроенергетичним режимом). Концентрація потужностей у єдиного виробника забезпечує їх ефективне використання в єдиному технологічному процесі.

Таким чином, збереження природних монополій в електроенергетиці зумовлено комплексом технологічних, соціально-політичних і економічних причин. Рішення про одноосібному здійсненні централізованого управління електроенергетичним режимом ЄЕС України спеціалізованою організацією – Системним оператором закріплено пунктом 1 статті 12 Федерального закону від 23.03.2003 № 35ФЗ «Про електроенергетику». Передача відповідних функцій Системному оператору від інших суб’єктів оперативно-диспетчерського управління повинна бути закінчена до закінчення перехідного періоду реформування електроенергетики. Рішення про створення організації по управлінню єдиної національної (загальноросійської) електричної мережею з наданням їй прав на надання послуг з передачі електричної енергії, використання (виведення з експлуатації) відповідних об’єктів електромережевого господарства, здійснення заходів, спрямованих розвивати єдиної національної (загальноросійської) електричної мережі закріплено статтями 8 -10 зазначеного закону.

Прийняті рішення забезпечують безпеку Російської Федерації, захищають права і законні інтереси юридичних та фізичних осіб, забезпечують єдність економічного простору в сфері обігу електричної енергії.

2. В умовах переходу до ринкових відносин в електроенергетиці необхідно вдосконалювати систему державного регулювання природних монополій галузі. Метою регулювання є встановлення розумного, виправданого для розвитку економіки країни рівня цін (тарифів) на послуги природних монополій. Це є потужним інструментом економічної політики держави, що дозволяє впливати на господарську діяльність різних галузей і згладжувати сезонні коливання економіки. Іншими словами, механізм впливу на економіку через систему регульованих цін (тарифів) є ефективним доповненням до фіскальної макроекономічної політики. Основними завданнями державного регулювання цін на природно-монопольні послуги галузі є:

• забезпечення балансу інтересів споживачів (доступні ціни) і регульованих підприємств (фінансові результати, привабливі для кредиторів і інвесторів);

• визначення структури тарифів на основі принципів справедливого і ефективного (в цільовому стані – рівномірного) розподілу тарифної навантаження на різні типи споживачів;

• стимулювання підприємств – суб’єктів природних монополій до скорочення витрат і зайвої зайнятості, ліквідації, що рідко використовуються і малоефективних виробництв, поліпшенню якості обслуговування, максимально ефективного використання майнового комплексу, підвищення ефективності інвестицій, проведення закупівель на конкурентній та публічній основі шляхом організації конкурсів та інших відкритих форм регламентованих закупівель для забезпечення прозорості і гласності розміщення замовлень, досягнення економічно обґрунтованих ен на придбану продукцію та ін .;

• використання можливостей цінових механізмів регулювання при проведенні стабілізуючою
і стимулюючої макроекономічної політики. Умовами виконання завдань і досягнення цілей є:

• вдосконалення методів державного регулювання цін на природно-монопольні послуги;

• відкритість і доступність інформації про регульовані видах діяльності для органів регулювання.

В даний час порядок розкриття інформації підприємствами-суб’єктами природних монополій досить регламентований на законодавчому рівні і відпрацьований на практиці. Разом з тим система державного регулювання цін на природно монопольні послуги вимагає подальшого вдосконалення через наявність прогалин і проблем по ряду важливих питань. Одним з актуальних питань, які потребують опрацювання, є методика визначення державними регулюючими органами (ФСТ, МЕРТ, Мінпроменерго) тарифу на послуги з оперативно-диспетчерського управління в електроенергетиці.

3. Тариф на послуги з оперативно-диспетчерського управління в електроенергетиці повинен встановлюватися на рівні, досить високому для забезпечення нормальної рентабельності і, відповідно, привабливості нових інвестицій. В даний час практикується регулювання тарифу при відсутності жорстких обмежень на норму прибутку. Якщо говорити точніше, то при встановленні тарифу нормування прибутку взагалі не використовується. Суть застосовуваної моделі полягає у встановленні тарифу на черговий рік за методом економічно обгрунтованих витрат.

При цьому для визначення обґрунтованості витрат використовуються відомості про розмір тарифу минулих років, поточного року і сценарні (прогнозні) умови економічного розвитку на термін 3-5 років, уточнюються щорічно (роллінговое планування). Формула розрахунку щорічного тарифу включає дефлятор по витратах і інвестиційну складову. При розрахунку тарифу в основу приймаються:

– встановлена ​​потужність обслуговуються електростанцій, визначених як платників за послуги з оперативно-диспетчерського управління в електроенергетиці;

– витрати, заявлені підприємством як кошторис витрат;

– розрахункове значення прибутку, яка визначається регулюючим органом, на цілі інвестиційної програми, виплати дивідендів і деякі інші.

У перспективі при розрахунку тарифу планується враховувати також прогнозні значення річного споживання електроенергії по ЄЕС України.

Дана модель має ряд переваг: а) в центрі уваги знаходиться найбільш важливий для споживачів параметр – рівень цін; б) прозорість і, як наслідок, простота відстеження та прийняття рішень; в) спрощення процесу регулювання для ВАТ «СО – ЦДУ ЄЕС» і регулюючих органів (Системний оператор може змінювати рівень і структуру тарифів по заданій формулі, а регулятор не повинен брати участь у виснажливих процедурах перегляду цін і детального розгляду інвестиційної програми). Є й недоліки.

По-перше, не стимулюється ефективність господарювання організації. Модель не гарантує збереження вигоди від зниження витрат шляхом надання можливості використовувати прибуток на цілі розвитку, виплати дивідендів та ін. Структура витрат минулого періоду є предметом вивчення з боку регулюючого органу; досягнута економія ресурсів може обернутися зменшенням однієї з тарифних складових. В результаті зацікавленість підприємства в економії ресурсів і зниження витрат забезпечується швидше командно-адміністративними, ніж економічними важелями.

По-друге, тариф фіксується в абсолютних цінах, що не зовсім адекватно хронічної інфляції, характерної Українській економіці. Логічніше було б пов’язувати тариф з відносними цінами, наприклад, використовувати індекс роздрібних цін за прикладом Великобританії, індекс-дефлятор ВНП за прикладом США або індекс-дефлятор виробників за прикладом низки інших держав.

По-третє, фактичними споживачами послуг є не тільки генеруючі компанії, а й інші учасники ринків електроенергії. Однак обов’язок оплати послуг Системного оператора покладено тільки на перших. Вирішення цієї проблеми пов’язано з удосконаленням системи договірних відносин, що оформляють функціональні зв’язки в галузі, а також відпрацюванням моделей оптового і роздрібних ринків в цінової і нецінової зонах ЄЕС України. При цьому наголошується, що Системний оператор є інфраструктурним підрозділом, виробничо-технологічна діяльність якого повинна гарантовано забезпечуватися фінансово-економічними ресурсами через стійку систему належного виконання договірних зобов’язань з боку осіб, на яких покладається обов’язок оплати послуг Системного оператора.

По-четве
рте, відсутня методика визначення розміру інвестиційної складової тарифу, в результаті чого цей розмір встановлюється пропорційно попереднього року з індексом прогнозованої інфляції без урахування реальної потреби в інвестиціях.

Розгляд обґрунтування інвестиційної складової, представленого Системним оператором, як правило, обмежується можливостями експертної оцінки, яка проводиться силами регулюючого органу. Вирішення цієї проблеми пов’язується з розробкою, узгодженням і затвердженням Методики оцінки ефективності інвестиційних програм ВАТ «СО – ЦДУ ЄЕС». Створення такої методики дозволить встановити способи обгрунтування Системним оператором своїх інвестиційних проектів і надасть регулюючим органам надійний інструмент для прийняття обґрунтованих рішень про розмір інвестиційної складової в тарифі на послуги з оперативно-диспетчерського управління в електроенергетиці.

4. Для розробки зазначеної методики необхідно брати до уваги наступні обставини.

4.1. Інвестиційні програми Системного оператора реалізуються за такими напрямами: розвиток технологій розрахунку, аналізу і регулювання електроенергетичних режимів; розвиток технологій підтримки торгових процедур, супроводу ринку і звітності; підвищення функціональної живучості диспетчерських центрів; підвищення надійності професійної діяльності персоналу; підвищення надійності інформаційно-обчислювальних, програмно-технічних та телекомунікаційних систем; поліпшення інфраструктури, що забезпечує функціонування оперативно-диспетчерського управління; розвиток мережі диспетчерських центрів в рамках територіальних проектів, що забезпечують об’єктно-орієнтований розвиток оперативно-диспетчерського управління ЄЕС України.

Всі інвестиційні проекти націлені на підвищення надійності функціонування системи оперативно-диспетчерського управління ЄЕС України і створення сприятливих умов для виконання Системним оператором функцій, передбачених на рівні нормативних правових актів (стаття 14 Федерального закону від 23.03.2003 № 35-ФЗ «Про електроенергетику», постанова уряду Російської Федерації від 27.12.2004 № 851 та ін.).

4.2. Оцінка ефективності інвестиційних проектів Системного оператора із застосуванням класичних методик, заснованих на розрахунках збільшення рентабельності, прибутку, окупності, утруднена в умовах регулювання тарифів. Збереження тарифу на рівні, визначеному регулюючим органом, не дозволяє побачити економічний ефект від реалізації того чи іншого інвестиційного проекту. Разом з тим, ефект є, і він полягає в належному функціонуванні інфраструктури електроенергетичного ринку, забезпеченні можливості економічної взаємодії його учасників – виробників і споживачів.

4.3. Ускладнено щодо Системного оператора та застосування правила оцінки ефективності інвестицій через потенційний прибуток, яку могло отримати підприємство за відсутності державного регулювання цін (тарифів) на її продукцію. Такий прибуток могла бути розрахована за звичайною методикою при розробці бізнес-плану. Розглядати і оцінювати інвестиційні цільові проекти ВАТ «СО – ЦДУ ЄЕС» через потенційний прибуток некоректно з наступних причин. Системний оператор не є учасником ринку, безпосередньо виробляють, передає або споживають електроенергію. Він тільки забезпечує цей процес і отримує плату, причому з боку генераторів. Їх виручка визначається державою «за себе» і «за Системний оператор». Однак не можна говорити, що потенційний ефект від інвестицій в Системний оператор відбивається на діяльності генеруючих компаній і може бути оцінений через відповідне збільшення їх прибутку.

А. Їх виручка регулюється через тарифи на електроенергію в цілому, тобто, крім «власних», в цю виручку закладаються гроші «інших».

Б. Вартісні показники генерації визначаються джерелом енергії (гідро-, атомна, вугілля, газ, мазут), а також пори року (весняний паводок, посушливе літо – для гідрогенераціі, холодна зима – для теплогенерації і т.п.), в даний час до них додалися ринкові чинники: вибір Системним оператором поданої генератором заявки на готовність виробити певну кількість енергії (потужності) в певний час (при виборі враховуються фактори обов’язкової участі атомної генерації через безперервність виробництва, Теплогенера ації в осінньо-зимовий період в зв’язку з виробленням додаткової електроенергії, гідрогенераціі в період весняного паводку, графіка введення-виведення генеруючого, мережевого і енергоприймаючу обладнання в ремон
ти, мінімальної ціни у всіх інших випадках). В. Факт збільшення або зменшення вироблення електроенергії сам по собі не говорить про підвищення або зменшення ефективності процесу виробництва – передачі – споживання електроенергії.

Зниження споживання може бути пов’язано з порою року (влітку потреба в електроенергії нижче), обумовлено зниженням потреб народного господарства (впровадження енергозберігаючих технологій на підприємствах, закриття або зниження вироблення енергоємних виробництв в зв’язку зі зміною кон’юнктури ринку). Збільшення вироблення може бути пов’язано з підвищеними втратами при передачі в магістральних і розподільних ЛЕП через фізичні причини (електромагнітні коливання, утворення криги на проводах, ін.), При цьому обсяг споживання може не змінюватися.

4.4. Таким чином, відсутність прямого взаємозв’язку інвестицій в Системний оператор зі збільшенням прибутку генерації або споживання електроенергії народним господарством (і те, і інше залежить від інших факторів, не пов’язаних з діяльністю ВАТ «СО – ЦДУ ЄЕС»: зовнішніх і внутрішніх, в т.ч . макроекономічних) не дозволяє застосовувати при оцінці ефективності інвестиційних проектів:

• класичні методики, засновані на зіставленні обсягів інвестиційних вкладень зі збільшенням виручки і фактичного прибутку за певний період;

• похідні від класичних методик, засновані на зіставленні обсягів інвестиційних вкладень зі збільшенням потенційної виручки і потенційного прибутку за певний період, яку підприємство могло б фактично отримати, якби розмір виручки не регулювався позаекономічними (адміністративними) способами через тарифи, акцизи, мита і т. п.

Потрібні принципово інші підходи, що дозволяють вироблення адекватної тарифної політики в частині визначення інвестиційної складової на основі об’єктивної та науково-обґрунтованої оцінки ефективності специфічних інвестиційних програм Системного оператора. Економічній науці належить відповісти на багато актуальних питань. Потрібні розробки:

– математичних моделей оцінки фінансово комерційної ефективності проектів; – оцінки бюджетної ефективності проектів;

– методів програмно-цільового планування;

– методів і критеріїв оцінки надійності енергопостачання; – методів оцінки рівня технічної оснащеності;

– принципів моделювання роботи енергетичних ризиків для обліку загальносистемних ефектів;

– врахування ризиків і аналіз чутливості проектів;

– методів обґрунтування програм за основними напрямками діяльності ВАТ «СО – ЦДУ ЄЕС». Наукова новизна порушуваних проблем полягає в тому, що що раніше не робилася оцінка ефективності інвестицій в суб’єкти природних монополій за цільовими проектами. А ринкова економіка вимагає раціонального використання ресурсів та наявності методики оцінки ефективності та обгрунтування проектів.

5. Ефективне державне тарифне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій в електроенергетиці принесе безперечні вигоди всім: споживачам – у вигляді економічно обґрунтованих і розумних цін, нерегульованим підприємствам – в формі більшої лібералізації ринку; регульованим підприємствам – через встановлення стабільного режиму регулювання, сприятливого нових інвестицій і технічного розвитку. З іншого боку, до тих пір, поки відповідні заходи не будуть прийняті, можлива консервація неефективності і високих витрат, неадекватна вартість акцій на фондовому ринку, недоінвестування і конфліктні відносини між підприємствами і органами регулювання. Функції органів регулювання і методологія, якою вони будуть керуватися в процесі регулювання, в значній мірі залежать від темпів реорганізації галузі.

На етапі, коли почнуть діяти вільні сили ринку, основним завданням органів регулювання стане розробка «правил гри» з метою розвитку і підтримки конкуренції, в тому числі через ефективні тарифні рішення щодо розвитку і технічного переозброєння незалежної інфраструктури електроенергетичних ринків. У будь-якому випадку необхідно йти від все більш дорогого і нав’язливого контролю за діями і витратами підприємств, тобто саме того типу регулювання, від якого прагнуть піти інші країни.

Ссылка на основную публикацию